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新《土地管理法》能守护乡村吗?

来源:新浪地产 2019/9/10 9:13:38

    (来源:澎湃新闻)这几天,新修订的《土地管理法》公布之后,以下这些内容得到了比较多的关注:其一,集体土地可以入市;其二,征地程序改变;其三,进城农民允许有偿退出宅基地。


    这些内容都涉及土地所有权人和使用权人。例如,关于集体土地入市,新修的土地法删去了非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。关于征地程序,土地法指出,县级以上政府在征地之前要与所有权人或使用权人签订协议。此外,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。退给谁?土地法上没有说,自然资源部的人也没有说。正常的理解是:退回给土地所有权人,即村集体。


    以上这些新修的内容都涉及“所有权人”或“村集体”。问题是:它是谁?


    以前看过一个数字称,中国的集体土地大约三分之二是由村小组所有,其余为行政村所有。按照农业部经管司的统计,到2013年,属于村小组的土地占51.5%;属于乡镇集体经济组织的占7.3%;剩余的41%属于行政村所有。


     当以上这些土地法的重要内容修订指向所有权人-村小组时,是否意味着村小组的作用将因这项法律的修订而增强?


     在我看来,这是新修土地法中意义最重要的内容,也是最不为人注意的改变。为什么这样说?集体土地能够入市,已经被关注得太多,其意义已不需赘述。而且,所谓“集体土地入市”要能担得起维护农民的正当权利和利益的任务,需要确认的正是“集体”——所有权人/村小组的权利。没有对这种“集体”的确认及其权利的保障,集体土地很可能是被“所有权上提”到行政村,甚至到乡镇的伪集体土地,是坑农结果的集体土地。


     正是基于这样的原因,我并不看好由行政村或乡镇这样的“集体”或政府作为主体,代表农民集体进行土地上市。直言之,当今的行政村,并非社会学和人类学意义上的“社区”或“共同体”。目前的行政村,很多情况下是由数个自然村合并而成,既不是血缘-地缘共同体,也不是婚丧嫁娶等社区仪式活动的基本单位。即使不是最近撤村并点而成的村庄,从上个世纪五十年代以来,行政村/生产大队很多时候是充当国家的代理或中介,其利益取向并不朝向农民。上世纪六十年代初以来的饥荒和公社后期,拯救农村集体和社会不崩溃的也不是生产大队,而是生产-生活-地权一体的生产小队(今天的村小组)。最近十来年,村庄治理的趋向使行政村更加政府化,更少社区取向。这种治理越有效,则离乡村社会正义越远。因此,学界和媒体应以高度警觉的眼光,盯住这些所谓的集体土地是从哪里来的,防止这些土地入市变成一场“圈地运动”和打劫运动。如果出现这样的后果,土地法将不仅不新,其意义也会大打折扣。


     允许退出宅基地亦然。如果不联系到所有权人-村小组的权利确定和增强,以及被退还的宅基地的去向,这项安排并无新意。在过去和当下的乡村,村民之间互相转让宅基地,是约定俗成的权利和规范。这种“法”从皇朝时代到民国,再到共和国的七十年,之间没有间断过。


     这次土地法的新颖处是,允许进城农民有偿退出宅基地。但关键问题是:第一,退给谁?第二,退出的宅基地能做何用?以上提到,宅基地的所有权属于集体,即村民小组所有。因此它只能退回给村民小组。村民小组如果收回宅基地,它能做何用?再分配给其他村民?使宅基地上市?后者更有可能。可预见的图景之一是,想要退出宅基地的村民与买主,利用村小组作为名义的所有权人接收,实际上村小组只是个交易平台,实质上是私人之间进行宅基地买卖。第二种图景是,宅基地回到村小组,经过确认和登记,作为非农建设用地,由村集体上市。这里要关注的是以上提到的“所有权人-村小组”的权利确认。也就是说:宅基地是由所有权人-村小组上市,还是由行政村甚至乡镇上提所有权后上市?这是问题的关键。


     如果集体土地的入市权和被收回的宅基地作为建设用地的入市权,能够落实到所有权人-村小组层次,那么这部土地新法确实有一些新的意义。因为这是自从二十年前推行村民自治以来,村小组的权利得到一次重新确认。当然,土地法只是针对土地问题,是以集体土地入市、征地程序规范和宅基地退出这种地权管理的内容为规范目标。它对村小组的其他角色,例如作为社区的政治和仪式性角色的面向,不可能涉及。但地权确立应当是乡村正义的根本。根本立得住,则其他问题能理顺。


     回顾最近二十年乡村社会的状况,最严重的问题就是土地权利被侵。这种问题在受到城市化深入波及的地方尤其严重。新土地管理法如果能如以上分析的那样,以“所有权人-村小组”作为土地上市、征地程序和宅基地退回的一个枢纽确立,乡村治理就能走出困境。乡村振兴才会有可能实现。


     看得出来,土地法的以上修订,既体现正义的理想,也包含对土地制度现实的认可。关于土地法中所有权人-村小组的权利和角色的确认,就是兼顾这两方面的一例。修订内容包含了一些既含理想又承认现实的预设。例如,对所有权人-村小组作为一个地缘-血缘-仪式的共同体的预设。笔者认为,土地法则将所有权人(村小组)作为土地所有权的原点和核心,从基于现实出发的改良更可行。土地法以村小组作为土地所有权的终止点是慎重的。从我这样的长期观察农村政治和治理的人来看,村小组虽然最近几十年来被虚化,但其作为土地所有权人,作为地缘-血缘-社区仪式(以婚丧嫁娶活动为例)的基本单位没有变化。因此一个基于现实状况的土地法律,只能以所有权人-村小组作为地权的原点。


     当然,新土地管理法也可能引发另一种不同的趋势,即更加速土地权上提,使越来越多的行政村变成土地所有权人。这是完全可能发生的,也是令人非常担忧的。


     作者注:因为,按刘守英等的研究,最近十年的一个趋势是“集体土地所有权的变更与上收:村庄归并加剧,土地所有权边界改变;集体土地所有权主体上收,归村所有的比例仍在快速增加”。在刘文中,所引的农业部的统计显示,从2010年到2013年,集体土地归村小组所有的比例没有重大变化,甚至略有增加(从50.85%到51.52%)。变化较大的是乡镇集体经济组织土地从11.35%降到7.36%。同一时期,行政村所有的土地从37.79%上升到41.12%。如何理解这些变化?从我们的个案研究来分析,“乡镇集体经济组织”主要是过去生产大队/行政村办的乡镇企业。这些乡镇企业最早创办于1958年的大跃进时期,另一个创办高潮是在文革时期(所谓“农民也要学工”)。一般来说,这些企业是由生产大队创办和经营,由下属的生产队分别提供土地、资金、劳力。这类土地也包括村学校的土地。这些乡镇企业大多数在本世纪消失了。但是其土地和厂房还在。在乡村这些土地或厂房如果村小组不去索要,则归行政村所有。因此,行政村的土地占有比例提高时,主要来自这一部分被约定俗成认为是属于过去生产大队的。在前几年撤村并点,特别并校的时期,村学校的土地和房屋一般都空置下来。行政村往往会乘机将村学校及其土地变成自己所有,然后出租出去。从村民的角度,一般会认为大队乡镇企业的土地是归大队所有和支配。因此,当讨论土地所有权上提的时候,应当厘清这些土地权被上提的土地是如何出现的。


     作者补记:新《土地管理法》的推行会带来什么影响?这几天一些拆迁征地过程未走完的地方,已经开始出现一些状况。例如,有些地方征地手续没有完成的,有村民小组突然意识到,再过四个月,征地程序将出现变化。相反,拆迁征地的一方则开始显得急不可耐,甚至有些狗急。总之,这是天亮以前的躁动。


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